1 | Trop d'acteurs, plus vraiment de pilote
Première idée reçue : le problème ne se résume pas au « millefeuille territorial ». Pour Kevin Nouar, administrateur territorial et auteur de l’étude Le pouvoir d’agir des territoires : mythe ou réalité ?, cette image conduit même à une erreur de diagnostic. Un millefeuille est composé de couches. Il suffirait donc d’en retirer une pour simplifier l’ensemble. Supprimer une agence, fusionner deux structures ou transférer une compétence devrait permettre de débloquer l’action publique.
Or, la réalité est plus complexe. Ce qui caractérise aujourd’hui l’action publique, c’est l’enchevêtrement des acteurs, des compétences et des fonctions.
L’aménagement du territoire en fournit une illustration. Dans les années 1960, rappelle Kevin Nouar, l’État disposait d’une chaîne d’actions relativement intégrée. Il décidait, finançait, possédait l’ingénierie et mettait en œuvre. Aujourd’hui interviennent plusieurs ministères, des opérateurs de l’État, les différents niveaux de collectivités et de nombreux opérateurs locaux.
Surtout, les fonctions sont dissociées. L’un décide. L’autre finance. Un troisième autorise. Un quatrième apporte l’ingénierie. Un autre encore met en œuvre. Tout le monde est compétent, mais personne ne maîtrise l’ensemble de la chaîne.
C’est pourquoi supprimer un acteur ne suffit pas. Si trente structures interviennent dans une politique publique et que l’on en supprime une, résume Kevin Nouar, il en restera vingt-neuf. Le problème de fond demeurera.
2 | La « vetocratie » : chacun peut empêcher l’autre
Benjamin Morel, maître de conférences à l’Université Paris-Panthéon-Assas et auteur de Décentraliser : subsidiarité contre vétocratie, a placé au cœur du débat le concept de « vétocratie », forgé par Francis Fukuyama. Il désigne un système dans lequel les institutions accumulent davantage de capacités d’empêcher que de capacités d’agir. Chaque acteur possède une partie des leviers. Il peut donc ralentir ou bloquer les autres. Mais aucun ne dispose nécessairement de tous les instruments permettant de conduire une politique jusqu’à son terme.
Cette mécanique concerne les relations entre l’État et les collectivités. Mais elle traverse également l’État lui-même. Kevin Nouar rapporte avoir rencontré, au cours de son étude, des représentants de l’État eux-mêmes confrontés à la difficulté d’arbitrer entre différents services ou agences intervenant sur un même sujet.
La fragmentation produit ainsi un résultat paradoxal. Chaque acteur peut légitimement se considérer comme empêché. Pourtant, tous participent, à leur niveau, à l’empêchement des autres. Pour Benjamin Morel, cette impuissance est d’autant plus problématique qu’elle fragilise les deux piliers de l’action publique : l’État et les collectivités.
3 | L’État fait moins, mais continue de gouverner
C’est le troisième élément du diagnostic. Au fil des décentralisations et des transformations administratives, l’État a perdu une partie de sa capacité à conduire directement les politiques publiques. Mais il n’a pas renoncé pour autant à les orienter.
Il le fait autrement : par les normes, les schémas, les autorisations et les financements conditionnés. Une collectivité peut donc être juridiquement compétente sans disposer de tous les instruments nécessaires pour exercer pleinement cette compétence.
Benjamin Morel souligne le paradoxe. L’État continue de se voir assigner de nombreux objectifs nationaux : transition écologique, logement, rénovation des bâtiments… Mais comme il dispose de moins en moins de moyens d’intervention directe, il agit davantage par la réglementation.
Kevin Nouar pointe une autre conséquence : la distance croissante entre ceux qui écrivent la norme et ceux qui doivent l’appliquer. Lorsque l’État exerçait directement davantage de politiques publiques, ses administrations possédaient également l’expérience du terrain. Cette connaissance opérationnelle s’est en partie érodée avec les transferts de compétences.
D’où cette situation singulière : l’État fait moins lui-même, mais continue largement de dire comment faire.
4 | Des maires de confiance auxquels on demande toujours plus
Aux blocages institutionnels s’ajoute une transformation du rapport entre citoyens et élus. Pour Frédéric Dabi, directeur général Opinion du groupe Ifop, la France connaît simultanément une « crise du résultat » et une « crise de l’écoute ». La défiance envers les responsables politiques nationaux s’est considérablement accrue.
Dans ce contexte, les élus locaux, et particulièrement les maires, conservent une position singulière. Les données présentées par Frédéric Dabi lors du colloque l’illustrent : 90 % des Français considèrent que l’État central est trop déconnecté des réalités locales et 68 % que les collectivités locales ne disposent pas de suffisamment de pouvoir. Le maire reste, lui, un acteur de confiance.
Mais cette confiance a son revers. Plus les citoyens doutent de la capacité du niveau national à répondre à leurs préoccupations, plus ils se tournent vers le niveau local. Les élus locaux se retrouvent ainsi confrontés à un décalage croissant entre les attentes qui pèsent sur eux et les leviers dont ils disposent pour y répondre.
De ce point de vue, le niveau record d’abstention aux élections municipales de mars 2026 doit alerter.
5 | Le maire aspiré par « l’entonnoir technique »
La difficulté n’est pas seulement institutionnelle. Elle transforme aussi profondément le métier d’élu. Fanny Lacroix distingue ainsi « deux vies » dans son mandat de maire de Châtel-en-Trièves : une vie institutionnelle et une vie réelle.
La première l’a rapidement conduite dans ce qu’elle appelle un « entonnoir technique ». Procédures, ressources humaines, dossiers administratifs, normes, financements : l’élu local est progressivement transformé en gestionnaire de problèmes de plus en plus complexes. Au risque de ne plus avoir le temps de faire de politique.
Cette technicisation pose aussi une question démocratique. Si l’exercice d’un mandat local exige des compétences administratives toujours plus poussées, qui pourra demain devenir maire ?
Jean-Christophe Fromantin, maire de Neuilly-sur-Seine, insiste, lui, sur la nécessité de préserver la dimension d’engagement du mandat. Pour l’élu, « être maire n’est pas un métier ». L’élu doit conserver suffisamment de liberté et d’indépendance pour prendre des initiatives et assumer des choix.
Le paradoxe est donc complet : le maire est à la fois davantage sollicité par les citoyens et davantage absorbé par la gestion administrative.
6 | Sans autonomie financière, pas de véritable pouvoir local
Donner des compétences aux collectivités ne suffit pas. Encore faut-il leur donner les moyens de les exercer. Pour Benjamin Morel, le pouvoir local repose notamment sur deux leviers : la capacité d’initiative et l’autonomie fiscale.
La subsidiarité ne peut fonctionner si les collectivités ne disposent pas d’une capacité propre à agir. La clause de compétence générale incarnait cette logique : lorsqu’un intérêt public local était identifié, la collectivité pouvait intervenir sans attendre qu’un texte lui attribue explicitement une compétence. Cette faculté subsiste pour les communes, mais elle a été supprimée pour les départements et les régions.
Sa logique reste pourtant au cœur du raisonnement défendu par Benjamin Morel : lorsqu’un problème apparaît sur un territoire, le pouvoir local doit pouvoir s’en saisir.
La deuxième condition est financière. Une collectivité peut difficilement être tenue pour pleinement responsable d’une politique si elle ne maîtrise pas une partie des ressources nécessaires à son financement. Benjamin Morel défend ainsi le principe d’une fiscalité locale sur laquelle les élus disposent d’une réelle capacité de décision.
Pour Philippe Laurent, maire de Sceaux, une partie de ces marges de manœuvre s’est ensuite réduite. La question de la décentralisation ne peut donc pas être séparée de celle des moyens qui permettent de l’exercer. Une autonomie proclamée mais privée de ressources financières propres risque de rester formelle.
L’enjeu est autant démocratique que budgétaire : lorsqu’un élu décide de lever une ressource pour financer une école, un équipement ou un service, les citoyens peuvent mettre directement en regard le niveau de l’impôt et la politique conduite.
La seconde table ronde a toutefois mis en évidence la difficulté politique d’une telle évolution. Benjamin Morel souligne lui-même la contradiction entre l’aspiration à davantage de pouvoir local et la réticence que pourrait provoquer la création ou le rétablissement d’un impôt local.
1 | Un pilote clairement identifié pour chaque politique
Pour Kevin Nouar, il faut d’abord sortir de la logique des grandes réformes générales. Une nouvelle loi de décentralisation ou de recentralisation risquerait de reproduire les mêmes affrontements entre niveaux de collectivités et administrations.
Il préconise donc un travail beaucoup plus précis : reprendre chaque politique publique dans son ensemble et examiner concrètement qui décide, qui réglemente, qui finance, qui autorise, qui fournit l’ingénierie et qui met en œuvre.
Cette méthode doit permettre d’identifier les doublons, mais surtout de retrouver un pilote clairement responsable. Elle suppose de ne pas décider à l’avance du résultat : certaines politiques pourraient être davantage décentralisées, tandis que d’autres pourraient justifier une intervention plus forte de l’État.
L’objectif n’est pas de privilégier systématiquement un niveau de décision, mais de reconstruire une chaîne cohérente.
2 | Faire enfin vivre la subsidiarité
Benjamin Morel propose pour sa part de repartir du principe de subsidiarité, déjà présent dans notre droit. L’idée consiste à confier la décision au niveau le plus pertinent pour agir et à ne faire remonter au niveau supérieur que ce qui ne peut être efficacement traité en dessous.
Cette approche conduit à dépasser une conception purement juridique de la décentralisation : attribuer une compétence ne suffit pas si la collectivité ne dispose pas des moyens de l’exercer.
La subsidiarité suppose donc une véritable capacité d’initiative ainsi que des leviers réglementaires et financiers. Elle vise aussi à rétablir une responsabilité politique lisible.
Lorsqu’un élu décide d’une politique, il doit disposer des instruments permettant de la conduire et pouvoir ensuite rendre compte de ses résultats devant les citoyens. C’est cette articulation entre décision, action et responsabilité qui permet, selon Benjamin Morel, de retrouver un véritable pouvoir.
3 | Redonner aux territoires les moyens de faire
La liberté juridique et financière ne suffit pas si une collectivité ne possède pas les compétences techniques nécessaires pour transformer une idée en projet. Cette difficulté concerne particulièrement les petites communes, qui ne peuvent disposer en interne de juristes, d’ingénieurs ou de spécialistes financiers pour chaque dossier.
Pourtant, l’ingénierie publique existe : elle est répartie entre les services de l’État, ses opérateurs, les régions, les départements et les intercommunalités. Le problème tient une nouvelle fois à sa dispersion.
Kevin Nouar propose donc de développer des « communs d’ingénierie ». Plutôt que de créer une nouvelle structure, il s’agirait d’organiser un accès beaucoup plus simple aux compétences déjà disponibles. Un interlocuteur clairement identifié pourrait, à l’échelle départementale, recevoir la demande d’une collectivité puis mobiliser l’expertise pertinente.
Mais disposer d’une ingénierie accessible ne règle qu’une partie du problème. Encore faut-il que les collectivités aient suffisamment d’autonomie pour s’en servir. Philippe Laurent, maire de Sceaux, rappelle que la décentralisation française s’est précisément construite en donnant progressivement aux élus locaux des instruments leur permettant d’assumer leurs choix.
Ce constat rejoint celui de Benjamin Morel : la responsabilité politique locale suppose que celui qui décide puisse disposer de leviers financiers et réglementaires, puis rendre compte de ses choix devant les citoyens.
Philippe Laurent ajoute une autre condition : la confiance. Selon lui, le développement de la norme traduit en partie la difficulté du système institutionnel à faire confiance aux acteurs locaux.
4 | De la démocratie participative à la « société contributive »
L’expérience rurale apporte une autre réponse à la question du pouvoir d’agir. Pour Fanny Lacroix, celui-ci ne dépend pas seulement des moyens dont dispose la mairie, mais aussi de sa capacité à mobiliser les ressources présentes dans la société locale.
Dans sa commune de Châtel-en-Trièves, « Châtel Village » associe habitants, associations, acteurs économiques et municipalité pour faire émerger et réaliser des projets. La mairie ne porte plus seule l’action : elle organise les coopérations et met les compétences en relation.
Fanny Lacroix parle d’une « société contributive ». La notion dépasse la démocratie participative classique, puisqu’il ne s’agit plus seulement de demander aux habitants leur avis sur un projet conçu par la collectivité. Les habitants deviennent eux-mêmes des acteurs de sa réalisation. Entretien des sentiers, café-épicerie associatif, école ou activités périscolaires peuvent ainsi s’appuyer sur leurs compétences et leurs savoir-faire.
Pour la maire de Châtel-en-Trièves, cette fonction d’animation suppose cependant de libérer l’élu d’une partie de la gestion technique qui absorbe aujourd’hui son temps.
Pour Frédéric Dabi, l’association des citoyens peut contribuer à répondre à la crise de l’écoute, à condition de maintenir une distinction claire entre participation et décision. Les habitants doivent pouvoir être informés, formés et réellement entendus, mais la responsabilité de la décision doit rester identifiable.
5 | Stabiliser les financements de l’État
L’autonomie financière ne dépend pas seulement du montant des ressources disponibles. Elle suppose aussi que les collectivités puissent anticiper. Jean-Christophe Fromantin souligne ainsi les difficultés créées par l’instabilité des engagements financiers de l’État. Lorsqu’une commune construit un projet en intégrant un financement annoncé puis voit celui-ci réduit ou supprimé, c’est l’ensemble de sa programmation qui peut être fragilisé. L’incertitude conduit alors les élus à différer certains investissements ou à renoncer à des projets.
Le maire de Neuilly-sur-Seine propose de donner davantage de profondeur temporelle à la programmation financière nationale afin de stabiliser la contractualisation avec les collectivités. L’État pourrait ainsi retrouver un rôle de stratège sur le moyen et le long terme, tandis que les collectivités conserveraient leur capacité d’adaptation à plus court terme.
Au-delà du débat sur les montants, cette proposition rappelle une condition élémentaire du pouvoir d’agir : pour investir, une collectivité doit savoir sur quelles ressources elle pourra effectivement compter.
6 | Décentraliser les compétences… mais aussi les capitaux
Jean-Christophe Fromantin élargit le débat à une dimension rarement associée à la décentralisation : la localisation des capitaux. À ses yeux, transférer des compétences ne suffit pas si les facteurs de production nécessaires au développement restent fortement centralisés.
Une partie importante de l’épargne produite dans les territoires rejoint les grands circuits financiers plutôt que d’être directement transformée en capital disponible pour l’économie locale.
Il propose donc de recréer des boucles territoriales entre épargne et investissement, notamment à l’échelle régionale. Une partie des ressources collectées sur un territoire pourrait contribuer au financement des entreprises et des infrastructures de ce même territoire.
DÉROGER POUR AGIR : SOLUTION OU SIGNAL D’ALARME ?
La question de la dérogation fait apparaître une nuance entre Kevin Nouar et Benjamin Morel. Le premier constate que l’État sait simplifier ses procédures lorsqu’il considère un projet comme prioritaire. Notre-Dame ou les jeux Olympiques montrent, selon lui, qu’il est possible de réduire le nombre d’intervenants, de désigner clairement des responsables et de lever ponctuellement certaines contraintes.
La dérogation peut donc être utile dans certaines situations, mais elle révèle surtout les dysfonctionnements du droit commun : si la réussite d’un projet suppose de sortir du fonctionnement ordinaire, c’est ce fonctionnement qu’il faut interroger.
Benjamin Morel met davantage l’accent sur le risque d’une généralisation de ces exceptions. Un système dans lequel chaque territoire ou chaque projet pourrait déroger aux règles communes deviendrait rapidement illisible et pourrait affaiblir certains objectifs nationaux.
Les deux analyses convergent finalement sur la nécessité de réparer le fonctionnement ordinaire plutôt que de multiplier les voies de contournement.
