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Plaidoyer pour la démocratie communale

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Par Benjamin Morel

Alors que le dernier quinquennat a été marqué par la verticalité et le peu de cas fait des élus locaux, ces derniers sont – signe des temps – choyés par le président et la nouvelle majorité relative à l’Assemblée. Le maire demeure de loin l’élu le plus apprécié des Français, et les pouvoirs locaux font l’objet d’une reconduction massive lors des élections locales. Pourtant, la démocratie locale va mal. Alors qu’ils ont vu leur pouvoir croître, le taux d’abstention lors des élections renouvelant les Conseils régionaux est passé de 25,2 % en 1986 à 50,09 % en 2015, puis 65,31 % en 2021. Comment expliquer ce paradoxe ? Pour le comprendre, il faut revenir sur ce qui fait le sens de la décentralisation. Malgré le discours convenu, l’apport de la décentralisation est à chercher dans l’efficacité de l’action publique. Le sens de la décentralisation est celui d’une plus grande proximité et d’une démocratisation des politiques publiques. Dans un tel cadre,
l’avenir de la décentralisation passera par la commune. Grande perdante des lois depuis 1982, perçue comme vieillotte, trop petite. C’est pourtant dans le cadre resserré des frontières communales que la démocratie peut se construire selon une autre conception.

« Repenser la décentralisation implique de redonner du pouvoir à chacune de cet petites républiques que sont les communes »

La démocratie municipale est bâtie sur des bases différentes de la démocratie nationale. Cette dernière a pour fondement l’identification à un corps politique abstrait dans lequel se projettent les individus. La commune est, quant à elle, une démocratie de l’interconnaissance où l’élu est le semblable que l’on rencontre souvent, où chaque politique renvoie à un lieu familier. C’est là un point crucial, car plus la collectivité est petite, plus la participation aux élections est importante. Cette démocratie de l’interconnaissance constitue la racine de la socialisation politique sur laquelle peut se fonder, par la suite, un sentiment de réengagement plus abstrait dans la Cité. Par ailleurs, c’est dans ce cadre unique que l’on peut rendre la démocratie plus participative, car plus palpable. Pourtant, cette démocratie de l’interconnaissance a été, peu à peu, vidée de sa substance au fur et à mesure que les marges de manœuvre des communes se sont asséchées.
Repenser la décentralisation implique de redonner du pouvoir à chacune de ces
petites républiques que sont les communes pour leur permettre d’agir sur le réel. Pour ce faire, il convient de réexaminer trois thèmes.
En premier lieu, la complexité des normes étouffe l’initiative communale.
Les collectivités disposent d’une compétence réglementaire en application des lois qui régissent leurs domaines de compétence. Une loi et un gouvernement moins diserts offriraient une plus large liberté aux communes. Des solutions juridiques en la matière existent. On pourrait par exemple imaginer d’ouvrir au Sénat la possibilité de demander au Conseil constitutionnel de délégaliser une loi au titre de l’article 37, al. 2 de la Constitution, comme c’est déjà le cas pour le gouvernement. Ainsi, quand le législateur empiète sur les compétences réglementaires des collectivités, il pourrait être rabroué.
En second lieu, il est important de repenser la fiscalité locale. À l’heure où l’on évoque le consentement à l’impôt, le lien entre la somme payée et les projets menés et vécus dans le cadre de la démocratie de l’interconnaissance est crucial. Il est la manifestation concrète du rôle de l’impôt pour chaque contribuable, la matérialisation de la responsabilité politique des représentants pour chaque citoyen. Disons-le clairement : l’affectation d’une ressource non contrôlée, fût-elle dynamique comme une fraction de TVA, est une régression démocratique. Le
problème est évident. Supprimer un impôt est facile, le rétablir est politiquement plus difficile. L’État devra donc faire preuve de courage pour pallier ces crimes contre la démocratie locale que furent les suppressions de la taxe professionnelle et de la taxe d’habitation.
Pour finir, en troisième lieu, les communes sont à présent tenues d’appartenir à des EPCI (établissement public de coopération intercommunale, NDLR) à fiscalité propre et de leur transférer d’importantes compétences qui échappent pour une large part à la délibération démocratique. Alors que la loi vise la réduction du nombre de syndicats de communes qui permettent à quelques municipalités d’exercer ensemble quelques compétences ciblées, elle devrait l’encourager. La liberté des communes n’est pas de déléguer des compétences en bloc à des entités qui peuvent contenir parfois cent municipalités ; elle est de faire le choix pragmatique d’une coopération à la carte, selon leurs besoins. Il faut donc redonner leurs lettres de noblesse aux syndicats intercommunaux, gérés par et pour les communes.

« La liberté des communes est de faire le choix pragmatique d’une coopération à la carte, selon leurs besoins »

Enfin et surtout, il faut également redonner vie à la démocratie institutionnelle. Le mode de scrutin municipal est le moins représentatif que l’on ait inventé. Il accorde un pouvoir tant étendu au maire ou au président de collectivité qu’en comparaison, le président de la République passerait pour un simple président du Conseil de la IVe République. Devant cette surpuissance de l’exécutif, la place et la voix doivent être données aux citoyens. Plusieurs propositions pourraient permettre de progresser sur ce chemin. Ainsi conviendrait-il de créer un référendum d’initiative citoyenne au niveau communal, qui serait automatiquement déclenché s’il est demandé par une portion du corps électoral de la commune (par exemple 10 %), relayé par une portion des membres du conseil municipal (par exemple un cinquième). Par ailleurs, il faudrait abaisser le seuil de participation exigé pour rendre le résultat du référendum décisionnel (50 %), très difficile à atteindre dans la pratique. De même conviendrait-il de réduire à un dixième des électeurs le seuil exigé pour déclencher une consultation d’initiative citoyenne (aujourd’hui fixé à un cinquième des électeurs inscrits sur les listes électorales). L’État devrait enfin établir un mécanisme d’incitation financière pour les collectivités qui développent des dispositifs de participation locale et encourager financièrement les acteurs se donnant pour mission d’accompagner les communes dans l’organisation de la démocratie locale.

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